La Société des Nations (Episode 2)

« Étrange naissance par la force de l’idée » (1919-1920)
La Première Guerre mondiale éclate au cœur d’une Europe prise dans un réseau instable d’alliances militaires et qui doit faire face à un grand nombre de conflits nationalistes ou ethniques. Beaucoup pense à l’été 1914 que cette guerre est le meilleur moyen de résoudre ces conflits localisés une bonne fois pour toutes. Mais pour les pacifistes, elle est l’illustration de la nécessité de réunir les États au sein d’une organisation internationale seule capable de garantir la paix par le règlement concerté des différends entre États ou entre nations.

La guerre faisant rage, les activités des associations pacifistes sont sévèrement limitées et le Bureau international de la paix suspend ses travaux jusqu’en 1918.
Surmontant les difficultés d’un voyage périlleux et faisant fi de l’accusation de trahison prononcée à leur encontre, les pacifistes et féministes allemandes Linda Gustava Heyman (1868-1943), journaliste et enseignante, et Anita Augspurg (1857-1943), juriste, se rendent en Hollande chez le docteur Aletta Jacobs (1854-1929) pour organiser avec d’autres femmes, originaires d’Angleterre et de Belgique, un congrès international de femmes. Celui-ci se tient le 15 avril 1915 à La Haye, sous la présidence de la sociologue américaine Jane Addams (1860-1935), et regroupe 1 136 femmes venues de 12 pays différents, neutres ou belligérants, et plus de 700 invités. Du fait de l’opposition de leurs gouvernements à toute représentation, seules trois Anglaises, qui se trouvaient déjà hors de Grande-Bretagne, peuvent assister au Congrès tandis qu’aucune Française ne parvient à s’y rendre.

Les participantes élaborent un programme pour mettre fin à la guerre et promouvoir la paix qui prévoit la création d’une Société des Nations en posant les jalons pour l’organisation du monde après la guerre autour de 18 résolutions dont le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, le recours obligatoire à l’arbitrage pour le règlement des conflits internationaux, le contrôle démocratique des affaires étrangères, le désarmement, le suffrage des femmes et la liberté de commerce sur terre et en mer. À l’issue du congrès, des délégations de femmes partent présenter ce programme aux gouvernements d’Europe et à celui des États-Unis.

C’est donc très largement inspiré par ce programme, ainsi que par l’idée juridique et politique d’une « police des nations » émise dès 1910 par le radical français Léon Bourgeois (1851-1925) – qui sera le premier président de la SDN et prix Nobel de la paix en 1920 –, que le président Thomas Woodrow Wilson (1856-1924) présente, dans son message annuel au Congrès américain, une nouvelle initiative de paix en 14 points sur lesquels les belligérants doivent s’unir en vue de mettre fin à la guerre.

1. Publication des négociations et des traités de paix.
2. Liberté de la navigation dans les eaux internationales.
3. Liberté du commerce entre toutes les nations éprises de paix.
4. Limitation garantie des armements.
5. Règlement impartial de toutes les prétentions coloniales.
6. Évacuation de l’ensemble du territoire russe et règlement de toutes les questions afférentes.
7. Évacuation et rétablissement de la souveraineté de la Belgique.
8. Libération de la France, réparation des dommages et retour de l’Alsace-Lorraine à la France.
9. Rectification des frontières italiennes le long des limites entre nationalités.
10. Indépendance des peuples d’Autriche-Hongrie.
11. Évacuation de la Roumanie, de la Serbie et du Monténégro ; libre accès maritime de la Serbie.
12. Limitation de l’Empire ottoman au territoire turc, autonomie des nations non turques, ouverture des Détroits (Bosphore et Dardanelles reliant la Mer noire à la Méditerranée) à la navigation internationale.
13. Création d’un État polonais avec libre accès à la mer.
14. Création d’une Société des Nations, garantissant l’indépendance politique et l’intégrité territoriale des États.

Le 25 janvier 1919, en séance plénière, les délégations de la Conférence de la paix acceptent l’ensemble de ces propositions et décident, avant de travailler à l’élaboration des traités de paix, de la création d’une commission chargée, sous la présidence de Woodrow Wilson, d’élaborer l’ensemble des règles qui permettront d’établir une organisation dont le but sera de préserver la paix dans le monde grâce à la diplomatie et au consensus international. Le projet, achevé le 14 février 1919, est adopté, sous le nom de Pacte entre les nations, ou Covenant, le 28 avril suivant, donnant naissance officielle à la Société des Nations, qui est fondée sur un pacte librement conclu entre des États souverains qui n’aliènent aucune parcelle de leur souveraineté en y adhérant.

Le Pacte commence par ce bref préambule qui énonce les principaux objectifs de la Société des Nations : « Pour développer la coopération entre les nations et pour leur garantir la paix et la sûreté, il importe d’accepter certaines obligations de ne pas recourir à la guerre, d’entretenir au grand jour des relations internationales fondées sur la justice et l’honneur, d’observer rigoureusement les prescriptions du droit international, reconnues désormais comme règle de conduite effective des gouvernements, de faire régner la justice et de respecter scrupuleusement toutes les obligations des Traités dans les rapports mutuels des peuples organisés, Le présent Pacte a été adopté pour instituer la Société des Nations. »
Suivent 26 articles définissant les moyens de mettre en œuvre ces objectifs :
L’article premier définit les conditions d’admission et de retrait de la Société des Nations.
Les articles 2 à 5 précisent le rôle et les pouvoirs de l’Assemblée et du Conseil, les deux principaux organes de la Société des Nations.
Les articles 6 et 7 concernent la nomination du Secrétaire général, l’établissement du Secrétariat de la Société des Nations ainsi que le budget de l’organisation.
Les articles 8 et 9 traitent du désarmement et de l’objectif de la Société des Nations de réduire au minimum les armements en incitant les États membres à en discuter ouvertement.
Les articles 10 à 21 énoncent les mandats politiques et sociaux qui incombent à l’organisation et énumèrent les droits et devoirs qui incombent aux États membres pour promouvoir la coopération internationale et parvenir ainsi à la paix universelle et à la sécurité collective. L’article 16 précise même qu’un gouvernement ayant recours à la guerre, en contradiction des principes de la Charte, est considéré comme ayant commis un acte de guerre contre tous les membres de la Société des Nations. Certaines sanctions non militaires sont alors automatiques et des sanctions militaires peuvent être recommandées par le Conseil.
Les articles 22 et 23 précisent la volonté de la Société des Nations d’étendre les relations internationales dans les domaines des finances, du commerce, des transports par route, mer et air, ainsi que sa volonté de promouvoir la santé et de combattre la drogue, la prostitution et l’esclavage.
Les articles 24 et 25 traitent du transfert des agences déjà établies et de l’engagement pris par les membres de la Société des Nations d’encourager et de soutenir l’action de la Croix-Rouge.
L’article 26 explique la procédure que les États membres doivent suivre si des amendements au Pacte s’avèrent nécessaires.

Les États fondateurs s’accordent pour annexer le Pacte de la Société des Nations aux futurs traités de paix, sur lesquels travaillent les délégations réunies à Versailles depuis janvier 1919. Cette décision implique donc que l’organisation internationale ne pourra commencer à fonctionner formellement qu’après l’entrée en vigueur du premier traité de paix, celui de Versailles qui devra régler le sort de l’Allemagne et dont la signature est prévue pour le 28 juin 1919. D’ici là 13 pays neutres sont invités à participer à la création de la Société des Nations en cosignant le Pacte.

Liste des États fondateurs et cosignataires du Pacte entre les nations ou Covenant.
Les 32 États fondateurs : Australie (Empire britannique *), Belgique, Bolivie, Brésil, Canada (Empire britannique*), Chine, Cuba, Équateur, États-Unis, France, Grèce, Guatemala, Haïti, Hedjaz, Honduras, Inde (Empire britannique*), Italie, Japon, Liberia, Nicaragua, Nouvelle-Zélande (Empire britannique*), Panama, Pérou, Pologne, Portugal, Roumanie, Royaume-Uni, Union sud-africaine (Empire britannique*), Yougoslavie **, Siam, Tchécoslovaquie, Uruguay.
Les 13 États cosignataires : Argentine, Chili, Colombie, Danemark, Espagne, Iran (Perse), Norvège, Paraguay, Pays-Bas, Salvador, Suède, Suisse, Venezuela.

Tandis que les diplomates s’affairent entre Paris et Versailles, des femmes, représentant 17 pays, organisent un congrès pour rédiger une série de résolutions allant dans le sens d’un renforcement des principes de la paix inscrit dans le Pacte de la Société des Nations. Face au refus du gouvernement français d’autoriser l’accès du congrès aux déléguées allemandes si celui-ci se tient en France, la conférence des femmes a lieu à Zürich, du 12 au 17 mai 1919, tandis qu’une petite délégation siège à Versailles pour relayer les suggestions de la conférence zurichoise auprès des participants à la conférence de la Paix. Le congrès aboutit à la création de la Ligue Internationale des femmes pour la paix et la liberté (http://www.wilpf.int.ch/), dont le siège, établi à Genève, va coordonner l’action d’une vingtaine de groupes nationaux.
Lorsque le Traité de Versailles est signé le 28 juin 1919, la Ligue Internationale des femmes pour la paix et la liberté est parmi les premières instances à dénoncer les termes du traité comme étant ceux de la revanche des puissances victorieuses sur les vaincus et à dire que ce traité contient tous les ingrédients pour une autre guerre.

Le 10 janvier 1920, tandis qu’entre en vigueur le traité de Versailles, la Société des Nations est officiellement instaurée. Deux villes étaient retenues pour abriter le siège de la nouvelle organisation dont le Secrétariat a été momentanément installé à Londres : Bruxelles et Genève. Le rayonnement humanitaire international acquis par la cité suisse au cours des siècles et l’insistance du président américain Woodrow Wilson sur la « neutralité traditionnelle » de la Suisse font pencher la balance en faveur de Genève. Le 1er Novembre 1920, le siège de la Société des Nations est officiellement transféré à Genève à l’Hôtel National, rebaptisé pour la circonstance Palais Wilson. Au cours des années 1920, les réunions du Conseil et les conférences se tiennent au Palais Wilson tandis que les Assemblées ont lieu à la Salle de la Réformation.

La Société des Nations comporte trois principaux organes, un permanent le Secrétariat, et deux temporaires l’Assemblée et le Conseil.
L’Assemblée est composée par des représentants des États membres de la Société des Nations. Elle se réunit chaque année au mois de septembre à Genève pour débattre, entre autre, de toute question touchant à la paix dans le monde, du contrôle du budget de l’organisation, de l’admission de nouveaux membres, des amendements à apporter au Covenant et de l’élection des membres non permanents du Conseil. Chaque État membre peut envoyer jusqu’à trois représentants à l’Assemblée mais il ne dispose que d’une seule voix pour voter les résolutions et les recommandations. Au départ, l’Assemblée n’est composée que des pays vainqueurs et des pays neutres qui ont signé le pacte entre le 28 avril et le 28 juin 1919. Par la suite, l’admission est subordonnée à la ratification des 2/3 des membres. Hormis sa cession annuelle, l’Assemblée peut se réunir autant de fois qu’il est nécessaire au cours de l’année.
Le Conseil est composé de 5 membres permanents : la Grande-Bretagne, la France, les États-Unis ***, l’Italie et le Japon ; et de 4 membres non permanents (élus pour trois ans). C’est une sorte de directoire mondial chargé principalement de prévenir et de résoudre les conflits. Il a donc les mêmes compétences que l’Assemblée sur les questions inhérentes à la paix mais c’est lui qui désigne à l’unanimité de ses membres qui est l’agresseur en cas de conflits. Les différends doivent lui être soumis pour arbitrage et conciliation et, si nécessaire, le Conseil peut prendre des sanctions économiques puis militaires à l’encontre des récalcitrants. Le Conseil est également compétent pour tout ce qui touche au projet de réduction des armements et au contrôle du système des mandats. Il a la charge du territoire de la Sarre, de la ville libre de Dantzig, des questions des minorités et des problèmes de transits internationaux. Le Conseil se réunit 3 fois par an et doit rendre compte de ses activités à l’Assemblée. Hormis ses 3 cessions annuelles, le Conseil peut se réunir autant de fois qu’il est nécessaire au cours de l’année.
Le Secrétariat, tenu par un Secrétaire général, est l’auxiliaire permanent de l’Assemblée et du Conseil. Responsable des tâches administratives générales de la Société des Nations (enregistrement et publication des traités ratifiés par les États membres), il est composé de plusieurs sections : politique ; finance et économie ; administration et minorités ; désarmement ; hygiène ; questions sociales ; coopération intellectuelle et bureaux internationaux ; juridique ; information. Les fonctionnaires du Secrétariat sont nommés par le Secrétaire général et, en 1930, son personnel comptera 670 personnes appartenant à 51 pays différents.

Dès sa création, deux institutions internationales sont rattachées à la Société des Nations :
La Cour permanente internationale de justice de La Haye, dont l’existence et la légitimité furent confirmées lors de la conférence de la paix de 1907, est composée de 11 juges et de 4 juges suppléants. Elle doit juger des différends entre États et statuer sur les conflits armés.
L’Organisation internationale du Travail (qui deviendra le Bureau international du Travail ou BIT, http://www.ilo.org/), dont la Constitution, rédigée de janvier à avril 1919 par la Commission de la législation internationale du travail, instituée par la Conférence de la paix, forme la partie XIII du Traité de Versailles. Formée de représentants de neuf pays (Belgique, Cuba, États-Unis, France, Italie, Japon, Pologne, Royaume-Uni, Tchécoslovaquie), la commission siège sous la présidence de Samuel Gompers (1850-1924), syndicaliste américain, et propose la création d’une organisation tripartite, unique en son genre, puisqu'elle réunit dans ses instances dirigeantes des représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs.
L’entête de la Constitution de l’OIT stipule qu’ « une paix universelle et durable ne peut être fondée que sur la base de la justice sociale », tandis que dans le préambule on peut notamment lire qu’ « […] il existe des conditions de travail impliquant pour un grand nombre de personnes l’injustice, la misère et les privations […] », que « L’injustice […] engendre un tel mécontentement que la paix et l’harmonie universelles sont mises en danger […] » et que « […] la non adoption par une nation quelconque d’un régime de travail réellement humain fait obstacle aux efforts des autres nations désireuses d’améliorer le sort des travailleurs dans leurs propres pays […] ».
Chaque État membre est représenté par deux représentants de son gouvernement, un représentant des organisations d'employeurs et un représentant des organisations de travailleurs. La première session annuelle de la Conférence internationale du Travail se réunie à Washington le 29 octobre 1919 et adopte les six premières conventions internationales du travail qui portent respectivement sur la durée du travail dans l'industrie, le chômage, la protection de la maternité, le travail de nuit des femmes, l'âge minimum et le travail de nuit des enfants dans l'industrie.

Le 15 novembre 1920, une foule genevoise enthousiaste accueille les délégués de la première Assemblée de la Société des Nations, qui compte 44 membres. Mais à cette date, trois grandes puissances manquent à l’appel : la Russie soviétique, qui refuse catégoriquement de participer au projet de la Société des Nations qu’elle juge trop capitaliste, l’Allemagne, qui en tant que pays vaincu n’a pas le droit d’en faire partie, et les États-Unis, dont le Congrès a refusé de ratifier le traité d’adhésion. Qui plus est, les traités de Versailles (28 juin 1919), de Saint-Germain-en-Laye (10 septembre 1919), de Neuilly (27 novembre 1919), de Trianon (4 juin 1920) et de Sèvres (10 août 1920) créent de multiples tensions : l’Allemagne est humiliée, l’Italie se sent trahie et de nombreuses minorités ethniques se retrouvent disséminées au sein d’une mosaïque de « petits » États qui brisent l’équilibre politique en Europe centrale sans résoudre le problème des nationalités dans la poudrière des Balkans.

Née de l’idée d’assurer la paix mondiale en faisant triompher le principe de la sécurité collective par l’engagement des États membres de ne jamais déclarer la guerre ; par le recours systématique à des procédures de conciliation en cas de contentieux entre États ; par le vote de sanctions morales (blâme solennel), économiques (blocus, embargo), financières (refus de crédits), voire militaires contre tout État agresseur ; par la recherche négociée d’un désarmement général, la Société des Nations se trouve adossée à des traités qui seront bientôt dénoncés comme injustes, inégaux et dépassés. Elle est perçue comme étant la « société des vainqueurs » qui se donnent bonne conscience en faisant porter toute la responsabilité de la guerre sur les pays vaincus qui se considèrent comme injustement exclus de la communauté internationale.
L’espoir d’une paix universelle né de la guerre a donné suffisamment de force à l’idée d’une œuvre de conciliation au sein d’une organisation internationale basée sur le respect du droit pour donner naissance à la Société des Nations. Mais déjà la volonté des États est incertaine et bientôt les moyens de mise en œuvre viendront à manquer.

* Ces États, membres de l’Empire britannique, jouissaient, de par leurs statuts de dominion ou de Commonwealth, d’une autonomie relative qui leur permettait de participer à certains traités internationaux aux côtés de la Grande-Bretagne. C’est à ce titre qu’ils purent signer le Pacte entre les nations bien qu’ils ne participèrent pas officiellement aux négociations du Pacte ni aux Traités de Paix où ils étaient représentés par la Grande-Bretagne.
** État formé en 1919 par la réunion de la Serbie, du Monténégro et des régions peuplées de Slaves du Sud qui faisaient partie de l’Empire austro-hongrois.
*** Les représentants du gouvernement des États-Unis signèrent le Pacte entre les nations ainsi que le Traité de Versailles mais le refus du Congrès américain d’adhérer à la Société des Nations et de ratifier le Traité de Versailles entraîna la non adhésion des États-Unis à la Société des Nations. Le siège permanent au conseil de la SDN fut alors confié à la Chine.